新建某某县城集中供热工程 PPP 项目财政承受能力论证报告
编制单位及人员名单
编 制 单 位 ：
某某
审定人：
编 制 人 员 ：
— ,
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"
-一.
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一 , .
一"" - -
目录 一 、论证 缘由 ............................................. 1 „„„„ 二 、论证依据.............................................. 3 „„„„ 三、拟实施
PPP
项目概况„„„„„„„„„„„ ·
.............................. 3
（一）项目名称 ............................................. 3 .. （二）
项目实施 叉域 ........................................ 4 .
（
二 ）苤 百 实施迂度预定:
................................................................................ 4 ...
（ 芦）
项目总投资 ......................................... 5 ..
（ 五）
项目产出 .............................................. 5 ..
（
六）项目收入来源.
........................................................................................ 1 . 1 ....
（
七）收费机制及价格调
整机制 „..... „ .
................. „ . . . .... „. „ .
· „ ·
......... 11
四、项目 PPP 模式实施的总体思路„ ......................... 12.. （一）理由. ............................................ 12
（ 二）项目公 司组建. ...................................... 1 . 4 ....
（ 三）项目投资建设.
....................................................................................... 1 . 4 ....
（四）项目运营.......... ... .. .. . . . . . . . ...... ............ ................................ 1 .. 5 ............ （五）资产移 交 ······················ 15 （六）政府 方的
监督和介入... ... „ .. · . „„ ............ .„„........ „ .
·
............... 15
（七）项 目合同体系 ··················· 16 （八）
P
PP
模式框 架图........ ... . . ..... .. .....
... ... . ..... ............. .............1 .. 6 .....
五、物有所值评价„ ............................................... 17
,._,2
,._,
·-· 一 -
- ......
-2-
六、责任识别„ ............................................ 16„„„„„„ （
一 ）股权投资
............................................................................................ 1 . 7 .
（ 二 ）运营 卒卜 贴 ····················· 17 （ 三 ）风险承担 ........................................... 17 （四）
配套投入 ····················· 21 七、财政可承受能力论证结论„ .............................. 21 （ 一）财政支出责任 ....................................... 2 . 1 ... （ 三 ）公共预算支出及财政最大可承受能 力．．„ ............. 21 （
四 ）
财政可承受能力论证结论 ................................... ...... ... ... . .... .2 .. .1 ....
（ 五 ）建议 ................................................ 2.2....... 附表． „ ． „„„„ „ . . ..„.
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............ „ .
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.. „ 23
新建蔚县县城织中供热丁．程 P P P 项目财政承受能力论证报告
-1-
一、论证缘由
随着城镇化进程不断加速，公 共设施建设需求大幅增加 ，积 极推进 PPP 模 式是我国经济发展进入“新常态 ” 后的必然选择。
PPP
模式的正面效应首先体现在降低政府财政支出压力。
PPP
模式是贯彻十八届三中、四中全会精神，引入
社会资本破解地方投融资难题，提升政府治理水平的重要抓手。
为全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按 照党中
央、某某院决策部署，建 立“ 借、用、还 ” 相统一的地方政府性债务管理机制，有效
发挥地方政府规范举债的积极作用，切
实防范化解财政金肥风险，促进国民经济待续健康发展， 2014 年 9 月 21 日，国 务院颁发《国 务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发 ( 2014 )
43
号。妥善处理存措侦务和在建项目后续舶资， 抓 紧将存昼债务纳入预算管理，对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通
过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注
入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施， 提高项目盈利能力，
增强偿债能力。确保在建项目后续融资， 对 在建项目确实没有其他建设资金来源的， 应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。
为贯彻落
实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营“精神， 拓宽城
镇化建设融资渠道，促 进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快
形 成有利于促进政府和社会资本合作模式 ( Publ i c- Pr i va t e Par t ner s 怕 p, PPP)
发展的制度体系， 2014 年 9 月 23 Fl, 财政部印发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金 [2014]
76
号。政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施
的大部分工作， 并通过“使用者付费 ” 及必要的 ” 政府付费 ” 获得合理投资回报 ； 政 府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以 保证公共利益最大化。当
-2-
新建蔚县县城失中供热 T 程 PPP 项目财政承受能力论证报告
前 ， 我国开在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求 ，也 是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广 运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型 城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。第一，推广 运用政府和社会资本合作模式 ， 是促 进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项
目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可待续的资金投入机制，有利 于整合社会资源 ， 盘活社会存扯资本 ， 激发民间投资活力 ， 拓 展 企业发展空间 ， 提升经济增长动力 ， 促进经济结构调整和转型升级。第二 ， 推广运用政府和社会 资本合作模式 ，是 加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职 能 ， 与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合 ， 减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、 公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职 能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。第三，推广运用政府和社会资 本合作模式 ， 是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求 ，现
代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社
会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理， 逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程 ， 2014 年 11 月 29 日 ， 财政部印发《政府和社会资本
合作模式操作指南（试行）》财金 ( 2014)
113
号。
2014 年 12 月 17 Fl,
河北省
人民政府印发《关于推广政府和社会资本合作 ( PPP) 模式的实施意见》冀政 ( 2014 ) 1 25 号等一系列文件。
新建蔚县县城仗中供热「 程 PPP 项目财政承受能力论扯报告
-3-
为有序推进政府和社会资本合作项目实施，保障政府切实履行合同义务，有 效防范和控制财政风险 ， 2015 年 4 月 7 日， 财政部印发《政府和社会资本合作
项目财政承受能力论证指引》财金 [2015]
21
号。识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影
响， 为 PPP 项 目 财政管理提供依据。开展 PPP 项 目 财政承受能力论证， 是 政府履行合同义务的重要保院，有利于规范 PPP
项目财政支出管理，有序推进项目实施， 有效防范和控制财政风险， 实现 PPP 可持续发展。
二、论证依据
l 、 《中华人民共和囚钡算法》
2 、 《某某院关于加强地方政府性侦务管理的总见》 （国发 ( 2014 ) 43 号）
3 、 《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》 （因发 ( 2014 ) 45 号）
4 、 《某某院关于创新蜇点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 （国发 ( 2014 ) 60 号）
5 、
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 （财金 ( 2014 ) 76 号）
6 、《财政部关于印发政府和 社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》
（财金 ( 2014 ) 113 号）
7 、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金 [2015] 21 号
8 、《 PPP 物 有所值评价指引（试行）》财金 [2015] 167 号
9 、《新建某某县城集中供热工程 PPP 项目物有所值评价报 告》
10 、《新建某某县城集中供热工程 PPP 项目 实施方案》
三、拟实施 PPP 项目概况
（一）项目名称
新建某某县城集中供热 工程项目（以下简称“本项目" )
-4-
新建蔚县县城朱中供热工程 PPP 项目财政承受能力论证报告
了盒
（二）项目实施区域
根据《张家口市某某总体规划修编 ( 2006 — 2020 ) 》的规划范围 ， 本项目规划供热区域北至 京蔚高速、西至西外环、南至高院墙水厂、东至张石高速。
河北省张家口市某某城乡总体规划－－－中心城区热力系统规划图
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代王城镇 ，
涌泉庄乡
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匕 心
-··- ., 卢
（三）项目实施进度规划
项目遵循适度投资 ， 分步实施的科学原则 ， 分近期、中期、远期进行建设运
若=。
近期：
2018 年之前将主管网， 主要包括电厂供热出口向西框架路、玉泉南
大街和向北工业街、雪绒花大街（东段）、人民路（东段）接通 ， 能够达到服务于东盛大街、康居大街、建设大街、光明大街和北环路、胜利路、人民路、前进 河北省鬟罩口 I 畜 ii 量多 2 体魔划
＇， 中心毗扫力昙绞息划，纂号 JI
加饵 5月 比 例 1·611) ” “ ” 辽 “ 俎
扣 g 2 巴 巴 巳 D 巳 D
图 例
新建蔚县县城负中供热 T 程 PPP 项目财政承受能力论证报告
路、和平路两侧机关单位、商业、住宅等较为集中的供热要 求。
中期：
2015 年 6 月 30 日之前建设的机关单位、 商业、住宅等纳入 2018 年
— 2020 年已建项目的集中供热接通，并对 2018 年一 2020 年新建商业、住宅项目集中供热跟踪接通， 满足城区已建项目成熟地区的集中供热要求。
远期：
2021
年—2030
年对新建项目的集中供热跟踪接通， 满足规划区域范围内集中供热要求。
（四）项目总投资
根据近期与远期相结合 ， 全面规划、分期实施的原则 ， 本项目建设内容主要为热网敷 设及热 力站建设 ， 包括新建管网 83 公里 ， 新建热力站 128 座。热源采用某某电厂热电联产供热 ， 经济合理、减少用地、节省投资。
本项目新建热网拟采用硬聚氯乙稀外壳、高密度聚氨脂保温的“管中管 ” 直埋敷设 ， 减少能源损失 ，延 长管网使用寿命 ； 热力站采用全自动换热机组 ， 提高供热项目的自动化水平 ， 减少人员 ，降低 成 本。
本项目规划总投资为 6229 1. 77 Ji 元，其中建筑 工程费 11823. 91 片元，设 备 及工器具购买费 12133. 51 万元 ，安装 工程费 29097. 5 7 万元 ， 其他费用 9236. 78
万元。
（五）项目产出
截至 2015 年 6 月 30 日，蔚 县县城规划供暖区域内已建成机关单位、商业、
住宅可实施集中供暖的建筑面积 429 万平方米，供暖 面积 322 万平方米。统计供暖用户及建筑面积如下表：
-s- 序
r 凡 J 丁
名称
地址
建筑面积 ( m" )
备注
1
鑫龙小区
133, 445. 14
北区 4#- - 11#、13tl- - 16tl, 南区rn- - 5#、7#- - 10#, 西 区
rn 、 2 1:* 商业
楼
2
蔚城丽呆小区
127,685. 74
新建蔚县县城负中供热丁一程 PPP 项目财政承受能力论证报告
- 6 -
I
1 - - - 9 号住宅、 12 号仕宅、 1 、 2 号商业 7838. 09 平方米为
东区商贸楼
1- - - 12 号 1- - - 3 号
门诊楼、老干部病 区
序
乒 .J
名称
地址
建筑面积 Cm" )
备注
3
瑞辰福地小区
县城一级公路南
76, 153. 44
rn- - 12t1
4
坤殁苑小区
159, 996. 18
5
聚鑫小区
25, 634. 82
6
华瑞国际花园小区
朱家庄
68, 988. 96
7
金海居小区
268,949.62
8
蔚秀居小区
6, 284. 00
9
银地家园
17,240.00
小区 ＋ 商品楼
10
金地园小区
和平路
42, 530. 88
11
国卜局
和平路
17, 002.85
I
12 I
万座苑小区
7, 284. 00
I 13
致康嘉园小区
I
14,463.35
14 矿 区 小 区 u, 、房茄）
10:"i n?.4 q4 I 2 号
15 枯柜阮小区
70, 159. 43
16
康居嘉园小区
423,174.79
17
行云轩小区
142, 170. 43 18
郖呆名都小区
60,000.00
19
御福园小区
24, 659. 00
20 水西家园小区
和平路
20,000.00
21 水云华庭小区
建设北大街
123, 556. 80 22 金土地小区（一期）
38,911.40
23
旺地家园
康居南大街东
11, 801. 55
24
旃苑小区
光明北街
40, 000. 00
25
小五台小区
邸家庄村
23, 307. 80
26
教育局住宅楼
县城一级公路南
20, 221. 00
27
教育局教学楼 rn 、 2# 、 3#
10,467.00
28
县迭院
牌楼东路南
7,123.65
29
县城一中
前进路北
50, 258. 32
30 移动公司
建设南大街
4,800.00
31
经贸综合商场
牌楼南街
3, 600. 00
32 白货人楼
牌楼十字街
2,500.00
33
五街经济服务社综合楼
人民路南
2,800.00
34 妇幼保健站综合楼
牌楼南街
1,887.52
35
当代商城
人民路北
2,200.00
- 7 -
新建蔚县县城伐中供热「．程 PP P 项目财政承受能力论址报告
14 ,"
004
I
47
卫生防疫蚚
48
中 1i 汜加江站 49
东方芍贸城
玉泉街苟
建设北人街东陡前进终南侦
51 南关经济服务补 1 子、 2; 楼 泉新街 I 8,318.46
I
52
地税局
前进路南
I
13,
9 428 0 755 8 . 01
...
055 0
业务楼及附屈中
66 胜利路路南 10, 302. 02
序
卢 J
名称
地址
建筑面积 C m2)
备注
36
广屯局
前进路北
1,870.40
37
老虎头煤矿职 T 住宅楼
肚利路南
4,920.00
38
武装部民兵训练基地
东南环路南
2,037.00
39
武装部家屈楼
南环路南
4,339.20
40
房产商品楼、服务中心楼
人民路北、政府对面
18,500.00
41
商贸市场
人民路北、 书院 街南 2,440.00
42
市政商贸楼
前进路北
6,000.00
43
食品小世界营业楼
牌楼北街路东
734. 00
44
屯彤公司
牌楼东路北伪 I
1,600.00
45
I
蔬 菜技术培训中心 I
前进路南、正东西仅 J I
2,039.25
I
46
供电公司办公楼
东南环终南 ！
4,851.48 I
I53
r 噜．商 局
前进路北
11, 156. 23
心 6163. 73,
商贸
楼 4992. 50
54
规划处
嘉园街东
2, 441. 20
55
技术监督局
嘉园街东
3,076.78
56
中石油加油站
北环路南
232. 00
57
网通营业楼
建设南大街路东
4, 424. 25
58
南环旅馆
和平路北
3, 120. 20
59
南关经济服 务社 3# 商业楼
前进路南
4, 761. 40
60
下关商贸楼
胜利东路南
9, 200. 00
61
华众汽木技术服务公司
东盛南街
7, 829. 89
62
大泉坡商贸楼北楼
县城前进东路南
2, 813. 28
63
大泉坡商贸楼南楼
建设南大街东
64
交各大队
3,800.00
65
县一完小教学楼
人民路
9, 241. 44
城关镇供销补商居楼（东兴
园）
67 房地产交易中心办公楼
县城建设人街尔
4, 860. 41
68
污水处理厂
北环路北、仰庄西侧
9,679.29
69
文化中心文体人反
正和路北
10,360.62
70
小五台林场科研标本馆
康居南大街东
4, 434. 12
新建蔚县县城从中供热 T 程 PPP 顶目财政承受能力论证报告
85
英华双语学校
I 胜利尔终 I
7, 000 . 00
盲
/ 1 8 - 2 8
蔚州镇信用补 孔利路 3,800.00
， 畜牧水产局 礼利路 630. 00
83 l 商 银行 礼利咯 13,
000. 00 81 公安局 胜利尔党 11, 080. 00
86
超高几
礼 L 禾% 、身仑
12, 000. 00
87
光明信用社
光明北街
6, 080. 00
88
检察院
人民路
3, 000. 00
89
原存萄幼儿园
人民路
4,000.00
90
农行
人民路
6,000.00
91
市政局
人民路
3,200.00
92
保险公司
人民路
4,000.00
93
小开台
人民路
5,800.00
94
建行
人民路
4,500.00
95
某某人民政府
人民路
228, 706. 00
96
财政局
人民路
1, 600. 00
97
建设局
人民路
1, 350. 00
98
设计所
人民路
1,200.00
99
人洒店
人民路
7, 000. 00
100
新华书店
人民路
2, 000. 00
101
烟草局
人民路
11, 000. 00
102
孟煤办巾处
人民路
2, 360. 00
103
联补家屈房
人民路
10,000.00
104
中迭院二分院
前进路
6, 500. 00
105
品体管家屈房
前进路
4,000.00
106
农发行
前进路
1, 300. 00
-g-
序 乒 J
名称
地址
建筑面积 Cm" ) 备注
71 新建灼县人民伤院
46,766.93
72 新蔚县城第一中学
73
74
75
76
77
78
79 沿州小 1-1 衙
康居北街路西
县城长安路北、文源街西
县城八街塔巷
42,749.56
新公安局业务楼
四中综合实验楼防火指挥中心
f/U 寸、 I Fi 七汕负
衣业屈蔚州锁 康居北人街路西
南樊兀村南
I
I 片 L 和 J 卧} 胜利路
胜利路
I
I
I
I 8,197.07
9, 049. 49
4,293.25
1, 008. 00
9 , 800 . 00 4,800.00
l, 500 . 00
585 . 00 I
so I 城建公司 胜利路
I
新建蔚县县城栠中供热主程 PPP 项目财政承受能力论证报告
- 9 -
序
乒 .J
名称
地卅
建筑面积 ( m" )
备注
107
世纪商贸
前进路
10, 000. 00
108
新二中
前进路
50,000.00
109
前进路一完小、幼儿园
前进路
4,304.00
110
信用联补
前进路
17, 141. 00
111
L 会
前进东路
3, 500. 00
112
前进路二完小
前进东路
8, 500. 00
113
住美家具广场
前进东路
3, 510. 00
114
政府招待所
前进东路
7,200.00
115
正和饭从
正和路
20, 000. 00
116
汽吓站
建设北人街
4,000.00
117 京西饭店
建设人街
4, 500. 00
118 I 煤 炭局 建设人街
I
20,000.00
119 I 交通局 建设人街
I
13,860.00
120 环保家屈楼
建设人街
I
10,000.00
121 中国信合
I 建 设人街 I
1,632.00
I
122 I 小肥羊 建设人街
8,200.00
123
国税局
建设人街
15,716.00
124
邮政局
建设人街
14, 809. 00
125
原县医院一分院
建设人街
1, 488. 00
126
中国银行
和平路
20, 000. 00
127
传输局
和平路
2, 186. 57
128
保险所
和平路
2,496.00
129 烟叶公司
和平路
9, 905. 00
130
建材城
和平路
50, 000. 00
131
前进路一完 小
前进路西
4, 600. 00
132
蔚州镇卫生院
1, 000. 00
133
医药公司
720. 00
134 法院 牌楼西街
6, 162. 00
135
劳动局
牌楼西街
504. 00
136
TJ. 生局 牌楼西街
800. 00
137 新华双语学校
牌楼西街
4, 000. 00
138
党校
郝家巷
2, 460. 00
139
经委商贸楼
郝家巷
1, 980. 00
140 珩州镇供电所
鼓楼东街
3,984.00
141
粮食局
鼓楼西街
1, 422. 00
142 罗川
鼓楼西街
2, 925. 00
143 工商分局
和平路
17,000.00
- 10 - 新建蔚县县城史中供热 T 程 PPP 项目财政 承受能力论证报 告
序
， 口 J
名称
地址
建筑面积 C m" )
备注
144 人行
胜利路
4,000.00
145
下关人队
人民路
15,000.00
146 阳光新城一期
康居北大街路东
99,782.00
147 阳光新城一期
康居北大街路东
80,188.00
148 华瑞国际花园小区一期
宋家庄外镇朱家庄村
60, 466. 80
149 容辰秀府一期
康居北人街
45,406.00
150 蔚州镇二街商业综合楼
建设北人街
5, 300. 00
151
滨河湾小区一期
涌泉庄镇邸家庄
98,000.00
152
滨河湾小区二期
涌泉庄镇邸家庄
96, 600. 00
153 金蔚华府
蔚州镇逢家皊村
262, 616. 00
154 某某衔书发行人楼 I 人 如 络
3,204. oo I 155 I 水云华庭小区 13 号仕宅楼 建设北人街
15,351.21 I
156 鑫龙癌阮物业楼
1
和平终南 I
900.00 167 某某壁泰国际花园
光明南人街忱仙
I47,264. sg I 158 壶眻新城
涌泉庄镇邸家庄
45, soo. oo I
159 经济开发区
217,000.00
总计
4, 290, 700. 01
本项目计划在 2017 年试接入距离电厂热源较近的经济开发区附近已建成 小区及商业、办公楼， 取得集中供暖实验成果后， 2018 年 - 2019 年集中接入 2015
年 6 月 30 日之前建设的机关单位、商业、住宅等已建项目， 并对 2018 年— 2020 年新建商业、住宅项目集中供热跟踪接通，满足城区已建项目成熟地区的集中供热要求。
2021 年以后 ， 逐年对新建商业、住宅项目集中供热跟踪接通， 远期达到可实施集中供热建筑面积 950 万平方米。
（六）项目收入来源
l 、采暖费收入
按照某某物价局财政局《关千调整我县热力销售价格的通知》（蔚 价字 [ 2008]
第 18 号）文件 ， 供热价格 ：
Cl
)
2014
年居民用热价格 按房 屋采暖 面积 计费每平方米
28
元（ 不含税价）
；
( 2 ) 非居民用热价格为 35. 85 每平方米（含税价）。
2 、管网供热设施建设费
- 11 - 新建蔚县县城负中供热 T 一程 PPP 项目财政承受能力论证报告
供热管网建设费参照张家口市人民政府办公室《关于转发市市政公用事业管 理局等三部门《关于实施城市集中供热的有关政策》的通知》（政办字 [ 2010] 72 号）文件执行。
(1
)
新建居民建筑
70
元／平方米（ 建坑 们积 ，
下同）
；
( 2 ) 新建非居民建筑 90 元／平方米 ；
(
3)
忱 t
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屈民纽筑
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平力
米
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权
I I
建 3 八 仙积）
；
( 4 ) 只 们肛民建筑 个再 收取从中队热伈网 建设费
（七）收费机制及价格调整机制
供热采暖价格实行县政府统一定价，其价格定价和调整须经某某政府根据相关法律法规和国家政策组织制定并批准 。项目公司应严格遵照执行。
四、项目 PPP 模式实施的总体思路
拟采用特许经营BOT模式， 即项目公司承担项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作
方式。
（ 一）
理由
1 、符合当前国家政策的要求
本项目属于公益性基础设施建设项目 ， 符合国家对 PPP 项目主体的要求。政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的 一种长期合作关系。由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用
者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公
共服务价格和质量监管， 以保证公共利益最大化。当前， 我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，
也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验， 推广运用政府和社会资本合作模
- 12 - 新建蔚县县城负中供热工程 PPP 项目财政承受能力论证报告
式， 是国家确定的重大经济改革任务 ， 对千加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。政府和社会资本在运行管理上、绩效提
升上优势互补， 各方以最有优势的特 长去管理最适合于由自己防控的风险 ， 这样可以使公共工程、公共服务在建设和以后运营过程中间的质量水平、绩效水平、 管理水平得到明显提升，而风险则最小化。还可以优化城市基础设施风险的管理
和分配， 为政府增加税收 ， 为社会提供更多的就业机会 。
2、通过公开的招投标程序选择优质的社会资本加入，
可以发挥社会资本在管理、技术和效率方面的优势， 不仅能够提高项目盈利能力， 而且有利于提高公 共服务的质罹。
由于基础设施建设和管理传统上由政府充当主体，所有者缺失，产品定价和 经营上考虑市场规律相对溥弱， 导致效益较低。采用 PPP 舶资模式，引 进社会资本投资，有利于利用社会资本的先进技术和管理经验。社会资本威力实现利益最
大化，必将利用自身的经验加强管理，降低开支，提高项目盈利能力。在开展项 目的过程中，社会资本可以促进技术转让，并为政府部门培训人才，政府部门可 以学习到有益的经验， 有利于提高未来基础设施建设项目的公共管理绩效。
项目建设采用 PPP 模式使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低项目实施风险。能够有效的解决某某县城分散供热的问题，提高集中供热普及率。项目实施后将取消分散小锅炉，能有效地控制和减少该区域的大气和水质污染， 改善环境质量，提高人民生活水平。
3 、推广运用政府和社会资本合作模式 ， 是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。
政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目， 可以拓宽城镇化建设融资渠道， 形成多元化、可持续的资金投入机制， 有利于整合社会资源， 盘活社会存量资本， 激发民间投资活力， 拓展企业发展空间， 提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。
- 13 - 新建蔚县县城史中供热 T 程 P P P 项目财政承受能力论证报告
规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服 务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务 的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参 与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政 府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。
4、推广运用政府和社会资本合作模式 ， 是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。
根据财税体制改革要求 ，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报 告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，
要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和 目标高度一致。推广使用 " PPP" 模式， 是支待新型城镇化建设的重要手段。有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。在 PPP 模式下，公共部门和社会资本共同参与项目的建设和运营 ，由 社会资 本负责项目融资， 有可能增加项目的资本金数量， 进而降低较高的资产负债率， 而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给社会资本，从而 减轻政府的风险。同时，社会资本参与到基础性设施建设项目的确认、设计等前
期工作中来，这不仅降低了社会资本的投资风险，而且能将社会资本在投资建设 中更有效率的投资方法和技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行 的控制，从而有利千降低项目建设投资的风险，较好的保障国家与社会资本各方 的利益。双方可以形成互利的长期目标， 实现更好地为社会和公众服务的目的 。
（二）项目公司组建
选定的社会资本合作方独立组建项目公司 ， 在一定期间内， 未经政府批准 ， 项目公司及其母公司不得发生如直接或间接转让股权、并购增发等其他方式导致
的股权变更、股份相关权益的变化等股权变更的情形。政府或政府授权主体出任
- 14 - 新建蔚县县城坎中供热 T 程 PPP 项目财政承受能力论证报告
董事一名， 参与项目公司的重大决策 ，对公司违反相关法律法规、政策、规划和关乎民生的问题具有一票否决权，但不参与日常的经营和管理。
（三）项目投资建设
本项目建设内容主要为热网敷设及热力站建设 ， 包括新建管网 83 公里 ， 新建热力站 128 座。热源采用某某电厂热电联产供热。规划总投资为 62291. 77 万元 ， 规划供暖建筑面积 950 力平方米 ， 最终投资额及供暖面积确定以施工设计图纸为准。项目投资由选定的项目公司（社会资本合作方）采取企业自筹、国内商
业贷款、国债资金、债券及其他方式获取 ， 项目公司负责按照合同约定的要求和时间完成项目的建设并开始运营，在特许经营期内通过使用者付费方式收回投 资。
项目公司通过建设期履约保函和保险的方式，担保项目公司在建设期能够按 照合同约定的标准进行建设， 并且能够按时完工。
（四）项目运营
项目公司应根据法律法规以及合同约定的要求和标准进行运营。项目公司编制运营与维护手册 ， 载明生产运营、日常维护以及设备检修的内容、程序和频率等 ， 并在开始运营之前 报送政府方审查。
项目公司负责根据合同约定及维护方案和手册的要求对项目设施进行维护 和修理 ， 维护方案中通常包括项目运营期间计划内的维护、修理和更换的时间以 及费用以及上述维护、修理和更换可能对项目运营产生的影响等内容。项目公司
的责任不因项目公司将部分或全部维护事务分包给其他运营维护商实施而豁免 或解除。如果发生意外事故或其他紧急情况 ， 需要进行维护方案之外的维护或修复工作 ， 项目公司应立即通知政府方 ， 解释其原因 ， 并尽最大努力在最短的时间内完成修复工作。
项目公司通过运营维护期的履约保函和保险的方式，用以担保项目公司在运 营维护期内按照项目合同的约定履行运营维护义务。
- 15 -
新建 某某 县城免 中供 热 T 程 PPP 项目财政承受能力论址报告
（五）资产移交
项目移交通常是指在项目合作期限结束或者项目合同提前终止后，项目公司
将全部项目设施及相关权益按照合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指
定的其他机构。项目移交的基本原则是，项目公司必须确保项目符合政府回收项
目的基本要求。项目合作期限届满或项目合同提前终止后 ，
政府需要对项目进行 重新采购或自行运营的，项目公司必须尽可能减少移交对公
共产品或服务供给的影响 ， 确保项目持续运营。资产移交的具体细节 ，双 方将通过《 PPP 项 目合 同》 予以 约定 。
（六 ）政府方 的 监督和介入
由于本项目是涉及公共利益的特殊项目 ，
从履行公共管理职能的角度出发 ， 政府需要对项目执行的情况和质笳进行必要的监控，甚至在特定情形下，政府有
可能临时接管项目。
《 PPP 项 目 合同》中约定关于政府方的监督和介入机制， 包括政府方在项目实施过程中的监督权以及政府方在特定情形下对项目的介入权。
（七）项目合同体系
《 PPP 项 目 合同》是本项目的核心合同，用 千约定政府与项目公司（社会资本）双方的项目合作内容和基本权利义务，其目的是在政府或政府授权机构与项
目公司（社会资本）之间合理分配项目风险，明确 双 方的权利义务关系， 保 障 双方能够依据合同约定合理主张权利，妥
善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。
《 PPP 项目合同》的主要内容包括 ， 项目的范围和期限 ；
前提
条件 ；
项
目的 运营 ； 项目的维护 ； 股权变更限制 ； 付费机制 ； 履约担保 ；政府 承诺 ；保险 ； 守法义务及法律变更 ；
不可抗力 ；
政府方的监督和介入 ；
违约、提前终止及终止后 处理机制 ；项目的移交 ； 适 用法律 及争议解决等方面。
（八）
PPP 模式 框架 图
-
16
＿ 授 权
新建某某县城渠中供热丁 t 程 PPP 项目财政承受能力论证报告
特许期满移交
五、物有所值评价
2015 年 12 月 17 日北京时间 14: 00 在张家口某某新蔚州宾馆会议室， 某某财政局会同行业主管部门以及选取的包括财政、工程技术、环保、国土资源、经
济政策、规划、项目管理、金融、法律等领域的
13
名物有所值评价专家组成的专家小组，召 开新建某某集中供热 PPP 项目物有所值专家论证会。根据会前送达的本项目的实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、可行性研究报告等
项目资料， 专家依据《 PPP 物 有所值评价指引（试行）》规定的程序和方法， 经过对全生命周期整合潜力、风险识别与分配、绩效导向、潜在竞争程度、鼓励创
新、政府机构能力、政府采购政策落实潜力、项目规模、项目资产寿命、项目资
产种类
资产利用及收益、融资可行性 12
个指标进行评分，评分最终结果为 83.
95 分， 本项目通过物有所值定性分析， 宜采用 PPP 模式。
六、责任识别
PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任， 主 要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
- 17 -
新建某某县城负中供热丁程 P PP 项目财政承受能力论证报告
（一）股权投资
《新建某某县城集中供热工程 PPP 项目实施方案》确定项目公司由选定的社会资本合作方独立组建。政府不承担股权投资支出责任。
（二）运营补贴
运营补贴支出责任是指在项目运营期间 ，政府承担的直接付费责任。本项目为使用者付费模式 ， 政府不承担运营补贴支出责任。
（三）风险承担
l 、项目风险因素分类
本项目属于长期建设经营项目，项目建设运营风险较大， 在全生命周期中存在诸多的不确定性因素。
" 风险类印 个一会 资本 玫泭 双方共担
政治风险
Al
政策及法律规定的变化 Bl
I .J
I
政府过度的主管支配和决策 82
../
政 府优惠政策的执行情况 B3
..j
融资经验不足 B4
..J
政府忽视对集中供暖的监管 85
..;
征 收额外的特 许权使用费 B6
.j
对经营管理进行干涉 B7
.j
强 制收同 特许经营权 88
.j
经济风险
A2
通货膨胀率的变化 B9
-I
利率风险 B10
资本收益率不确定 B11
-J
市 场贷 款利率不确定 812
其他宏观的经济政策的变化 813
.J
法律风险
A3
相关法律法规 欠缺 B14
-J
法律变 更 B15
../
税 收政策的变化 816
-I
行业规则的变化 B17
,./
合同文件冲突 B18
.J
第 三方延误／违约 B19 ,J
设施所有权 820
.j
项目 公司破产 B21 .j
项目选择风险 A4 地质条件 B22
.j
气 候 B23
.J 环境 B24
.j
-
18-
， I
｀
新建某某县城史 中供热 T 程 PPP 项目财政承受能力论证报告
I
利兑分配风险 B37 ./
经营短期化顷向 B38 J
经营织纭机构 B39
经营者管理方法不当
840
. l J v
I
I
运营管理 运营效率低 B4 1 .J I ，
I
风 险 A6
总 营成本超支 842 ， .J
I
供应商违约 B43
服 务质 扫 不好 844 J
.J I
移交后 设备状 况 B45 ..J
维 护成 本和频率高 846 .J
维 护技术条件的 保防 B47 .J
监督和考核体系 848
.j
川户对集中 供暖的满意程度 B49
.J
市场风险
价格风险 B50
,J
A7
负债 总额比例不当 851 J
资金渠道 单一 B52
../
原 料采购不合理 B53
.j
环保风险
AS
运营破坏周边环境 B54 .j
没有专门应对 灾害的应急预案 B55 ../
各类风险分配遵循“最优承担 ” 原则 ， 即山最有能力处理的一方来承担。这
风险类型
社会资本
政府
双方共担
选址 B25
.j
项目的需 求程 度 826
-J
设计不足 B27 ,I
［ 程技术木通过 B28 .J
质拭［艺低卜: 829 .J
项目设计
过多的合同变更 B30
J
建设风险
建设费用 超支 B31 J
AS
l一期超期 B32 J
i
晚期的 设计变 更 B33
J
I
分包 商／供应商破产 B34 J
｝
监督和考核体系 B35
I
J
I I 供暖面积不足 836
I
I .j
收益风险
增 加 资源投入 B56 维 护效率不 高 857 材 料费上涨 858 收费、税收变更 859
.J ..j .j
.j
A9
其他风险
市 场需求变 化 B60 市 场 竞争 B61 招标风险 B62
-J
./
.j
Al O
不 可抗力 B63
.j
-
19 -
新建某某县城束中供热 T 程 PPP 项目财政承受能力论证报告
能降低风险的边际成本，达 到 项目资金的最佳使用价值。
2 、风险 承担支出测算
本项目充分考虑政府应承担的风险出现的概率和带来的支出责任，采用情景 分析法和比例法进行测算。
(1) 政治风险
政府承担的政治风险包括：政策及法律规定的变化、政府过度的主观支配和 决策、政府优惠政策的执行情况、政府忽视对集中供暖的监管、征收额外的特许
权使用费、对经营管理进行干涉、强制收回特许经营权。
二
某某人民政府 2015 年 11 月 16
日下 文成立本项目 PPP 项目领导小组。授权某某市政公用事业管理局为本项 目 PPP 工作实施单位。某某财政局负责启动相关 工作， 包 括财政承受能力论证、物有所值评价、政府采购管理、 PPP 项目审报等工作。某某人民政府要求某某财政局严格按照财政部印发财金 (2 014 )
113
号《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和河北省人民政府印发冀政 ( 2014 ) 125 号《关于推广政府和社会资本合作 ( PPP) 模式的实施意见》执行。政治风险基本不会发生。
2 、经济 风险和法律风险
涉及政府部门的经济风险包括其他宏观的经济政策的变化；法律风险包括：
""
相关法律法规欠缺、法律变更、税收政策的变化、行业规则的变化、合同文件冲 突、设施所有权。
为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执 行、移交各环节操作流程，财政部 印发财金 ( 2014 ) 113 号《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、河北省人民政府印发冀政 ( 2014) 125 号《关于推广政府和社会资本合作 ( PPP) 模 式的实施意见》随着 PPP 项目的推进， 更多的相关配套法规或部门规章落地实施，本项目的经济风险和法律风险逐渐降低，基 本 在可控范围内。本项目将严格按照财政部印发财金 [ 2014] 156 号《关于规范政
新建蔚县县城桨中供热下程 PPP 项目财政承受能力论证报告
府和社会资本合作合同管理工作的通知》要求进行合同体系的建立，并将由相关 律师进行合同文件的审核工作， 合同冲突风险在可控范围内。
3 、项目选择风险、设计建设风险、运营管理风险
涉及政府部门的项目选择风险包括地质条件、气候、环境、项目的需求程度 风险 ； 设计建设风险和运营管理风险包括监督和考核体系风险 。本项目前期由某某 市政公用事业管理局对项目的建设条件进行了多次论证 ， 项目建设的地质条
扁
件、气候、环境等风险因素在可控范围内。目前已有 20
多家供暖企业对本项目
PPP 模式的实施与 某某市政公用事业管理局进行接洽，项目的需求程度风险基本不会发生。
涉及政府部门需承担的供暖面积不足风险和监督考核体系在可预见的范围内 ， 政府应承担的风险支出责任予以考虑。
4 、收益风险
本项目属特许经营项目， 政府授权部门授予项目 公司在特许期内独家的权利。本项目拟要求社会资本合作方应具备雄厚的资金实力和城市集中供热行业运
作经验，涉及政府部门的收费、税收变更及市场需求变化风险已在前述风险内容 中予以考虑。
5 、其他风险
招标工作严格按照财政部印发财金 ( 2014 ) 113 号《政府和社会资本合作模
式操作指南（试行）》、河北省人民政府印发冀政 ( 2014 ) 1 25 号《关于推广政府和社会资本合作 ( PPP) 模式的实施意见》和财库 [ 2014 ] 215 号《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》执行，招标工作在可控范围内。
本项目在项目合同中约定，本项目引入商业保险，用于转移不确定性大、损 失额度大的风险。不可抗力风险可以通过保险合同减弱或化解。
本项目风险在可控范围内，发生的概率很低，在可预见的范围内政府应承担 的风险支出责任主要考虑电厂未能按计划提供热源风险、项目供暖面积不足风
- 20-
- .｀
新建蔚县县城桨中供热下程 PPP 项目财政承受能力论证报告
新建蔚县县城权中供热 T 程 PPP 项目财政承受能力论证报告
-
21
险、监管成本， 并适当考虑由于政治、经济、法律、行业规则变化以及社会资本诚信等风险引起项目建设运营过程中政府需承担的责任提取应急准备金。
（四）
配套投入
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括
土地征收和整理、建设部分项目配套措施
、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。《新建某某县城集中供热工程PPP 项目实 ：：
施方案》已明确政府不承担配套投入责任。
:: 七、财政可承受能力论证结论
（一）财政支出责任
根据风险责任识别， 财政支出责任为风险承担责任 ，财政支出责任汇总情况
如下表所示（金额单位人民币力元）， 项目
电厂未能按计划提供热源风险
财政支出责任年度情况明细表见附表。
金额
429.80
市场不足风险
21,413.43
应急准备金
34,773.22
监管成本
7, 759. 42
财政支出责任合计
64,375.87
（三）公共预算支出及财政最大可承受能力
根据某某近五年公共预算支出情况及预计 2016 年公共预算支出， 测算本项目全生命周期公共预算支出情况及财政最大可承受 能力， 汇总情况如下表所示 （金额单位人民币万元）， 年度情况明细表见附表。
项目
金额
一般公共预算支出
9,627,167.00
簸大可承受能力
962, 716. 70
（四）财政可承受能力论证结论 项目
金额
公共预饵支出 9,627,167.00
最人可承受能力 962, 716. 70
-
22新建蔚县县城失中供热下程 PPP 项目财政承受能力论证报告
••
本项目财政可承受能力“通过论证”。
该项目经某某人民政府审核后同意实施，某某财政局应当将其列入 PPP 项目目录， 并在编...